國家制裁大棒豈能充當國際人權治理工具

　　　——評澳版及其他國家『馬格尼茨基法』

　　近日，澳大利亞國會眾議院審議通過《2021年自主制裁法修正案(馬格尼茨基類型及其他專題制裁)》(以下簡稱澳版『馬格尼茨基法』)。該法案授權澳外交部長對世界范圍內的侵犯人權行為作出反應，被認定為『侵犯人權者、腐敗官員和惡意網絡黑客』的個人或組織將遭受澳方『禁止有關人員入境並沒收其財產』等制裁。

　　『馬格尼茨基法』源自美國長臂管轄

　　『馬格尼茨基』法案並非澳大利亞首創，而是援引借鑒美國2012年《馬格尼茨基法》。美國《馬格尼茨基法》及後續相關法律，源自美國對於俄羅斯人權情況的抨擊以及對其實施的長臂管轄。2015年，美國推出《全球馬格尼茨基人權問責法》，將制裁適用范圍擴展至全球。此後，加拿大、愛沙尼亞、立陶宛、歐盟及英國等均以此為模板，設立了相似的所謂法律制裁機制。至此，不同國家的類似法律被統稱為『馬格尼茨基法』。

　　澳大利亞此前曾於2011年通過《自主制裁法》，用於對外國實施制裁，但未明確實施制裁的目標。澳版『馬格尼茨基法』賦予了澳方針對個人采取措施的權力。該法案在早期提議時曾遭遇阻力，但是隨著其國際國內環境的變化最終順利通過，這既是對美英政策的跟隨，也是澳大利亞國內外政治局勢變化造成的結果。

　　發達國家的單向人權審判

　　截至目前，已有34個國家通過了相似法案。西方有人據此認為『馬格尼茨基法』拓展了國際人權治理機制，為采取人權制裁手段提供了新依據。然而，綜合『馬格尼茨基法』在各國的規定及其實效來看，類似立法是否是一種合乎法理、恰當且有效的國際人權法方式，十分有待商榷，更難以稱其為『國際機制』。整體而言，『馬格尼茨基法』主要存在以下兩方面問題。

　　一方面，『馬格尼茨基法』是發達國家的單向人權審判。雖然目前有34個國家通過了類似法律，但並不意味著已然構成了國際共識或國際實踐。此前，澳議員提交的相關議案列舉了共計11項法律用以證明『通過馬格尼茨基制裁的國家』之多。然而，除美國、加拿大外，其餘8項法律均屬歐洲國家立法，沒有任何亞非拉發展中國家的身影。34個國家在地理分布上過於集中，並沒有體現出普遍性。從目前的數據來看，無法得出這類法律已成為國際機制趨勢的結論。一些道德優越感強的國家推行『馬格尼茨基法』，更像是以此為政治工具，對其他國家進行人權審判。

　　這種單向人權審判的強權思維並不新鮮，也曾在此前的聯合國人權理事會會議中頻頻上演，進而導致人權理事會的實施機制失去公信力。這種強霸思維認為，本國的人權標准、人權狀況優越於別國，特別是那些與自己在政治、經濟、社會形態上不同的國家。故此，本國有權力利用其政治、經濟優勢對別國進行壓制，迫使後者轉變國內政策。這實質上是對本國管轄權之外的個人行使長臂管轄。在過去，這不被廣大發展中國家接受，在未來，也絕對不會成為主流。

　　政治意義遠遠大於人權意義

　　另一方面，『馬格尼茨基法』的政治意義遠遠大於人權意義。首先，即使規定了一定的監督程序、豁免或例外條款，各國的『馬格尼茨基法』整體上仍然存在適用制裁標准模糊、適用范圍寬廣、程序通常相對簡單等缺陷，制裁決定者擁有相當大的自由裁量權，做出制裁的合理性、合法性存疑。基於『馬格尼茨基法』的制裁具有相當強烈的地緣政治考量因素，而並非單純的人權制裁。

　　其次，有西方學者表示，『政治上的點名和羞辱，已被證明是國際上捍衛人權的一個寶貴和公認的工具』。但是，在相關國家推行馬格尼茨基法案後，其制裁對象大部分為發展中國家，幾乎沒有任何西方發達國家的官員或個人受到制裁。

　　以美國2020年12月的馬格尼茨基制裁令為例，除俄羅斯外，其餘國家均來自亞非拉，而無一歐洲國家。其餘國家公布的制裁名單也呈現出與美國高度相似的趨勢，即對與自己體制相異的國家以及發展中國家進行針對性的制裁。世人要問，制定了『馬格尼茨基法』的國家，為何對於臭名昭著的關塔那摩監獄以及有關人員有罪不罰的現象熟視無睹，而對發展中國家所謂的人權問題咬牙切齒？鑒於歐美國家間緊密的政治、經濟聯系，如果需要表明『馬格尼茨基法』的實際效果，則更應鼓勵制裁與關塔那摩監獄有關的美國官員。人們想知道，當保加利亞根據《馬格尼茨基法案》對歐盟公司進行制裁時，歐委會為何對此表達強烈抗議與質疑，並拒絕調查相關人權問題？

　　國際人權治理呼喚平等對話與真誠合作

　　人權治理的歷史實踐經驗證明，國際人權治理制度化、機制化的建立，並非是依靠某些國家的單邊制裁或單獨行動而達成的。制裁通常會導致被制裁國的反制裁和報復，以至於最終『雙方的被制裁者都將被列入黑名單視為類似獲得奧斯卡獎一樣的榮耀』，以荒唐的鬧劇收場。『馬格尼茨基法』難以自證推動了人權問題的解決，反而使國際人權治理政治化、復雜化，而『人權』不應當成為政治對抗的工具。鼓吹單邊制裁者一邊呼吁『人權高於主權』，要求乾預他國內部事務，一邊暗自將本國的國家利益與政治考量置於人權問題之上，這無疑是矛盾而荒謬的。

　　毫無疑問，推進全球人權事業進步，需要依靠國際人權治理的民主化與合理化，需要國家間開展真誠的對話與合作。主權國家有權以各種方式開展廣泛平等的討論，共同參與國際人權治理，攜手推動國際人權治理體系和治理能力現代化。『馬格尼茨基法』作為特定時代下國家對峙的產物，難以承擔國際人權治理的重任，也並非歷史大勢所趨。簡言之，『馬格尼茨基法』很大程度上就是某些強霸國家意欲乾涉世界的人權工具而已。

　　(作者：肖君擁，系北京理工大學法學院教授、國家人權教育基地北理工科技人權研究中心執行主任)